多元纠纷解决机制的协同化构想

 法律资讯     |      2020-01-04

康敏

当前,我国经济社会发展进入新常态,如何有效化解社会矛盾已经成为社会治理的核心议题。近年来,各级政府积极探索,采取有力措施,有效地化解了大量社会矛盾,创造了行之有效的地方经验,促进了社会和谐稳定。但是,一些新型的社会矛盾开始涌现,矛盾冲突的强度与烈度也在上升,矛盾博弈策略、手段日益复杂,这对社会矛盾的治理体系、治理机制、治理措施各方面提出了挑战,迫切需要我们改进并完善矛盾纠纷治理机制。

一、新形势下社会矛盾纠纷的基本现状

在我国现代化的进程中,社会进入转型期,多元化的利益诉求进一步凸显,社会矛盾纠纷不断涌现,呈现高发态势。社会矛盾纠纷作为人民内部矛盾的表现形式,已成为影响改革、发展、稳定大局不可忽视的重要因素。

我国社会矛盾纠纷的类型化描述

经济社会高速发展带来的结果是社会不同阶层和群体有了更多的利益诉求,不同主体之间的利益格局发生了很大的变化,矛盾纠纷也日渐错综复杂。新形势下,新的社会矛盾层出不穷,其主要表现为以下几种类型:

1、劳资纠纷

改革开放三十多年来,我国民营企业的数量不断上升,民营企业已成为中国特色社会主义的重要组成部分。在建设中国特色社会主义这个大背景下,企业与劳动者作为平等的民事主体,其双方身份地位虽然平等,但是劳动者对企业又具有一定的依附性,双方形成了复杂的利益关系。现阶段劳动争议增多是多种因素共同决定的结果,比如劳动关系内容的市场化、用人单位和从业人员数量的扩大、改革过程中利益格局的调整等。劳动争议快速增多成为一种趋势,劳资纠纷具有客观性和必然性。

2、城乡矛盾

从2000年起,我国城市进入了高速发展时期,城市化进程不断深入,城乡居民之间的收入差距拉大,出现了明显的城乡二元结构。而大量的农民工进城,又出现了一种潜在的城市二元结构,这种双重的二元结构招致了一系列社会矛盾。中国城乡发展差距日益扩大,其主要变现为城乡居民收入、教育、医疗、消费、就业差距大。中国城乡发展失衡,成为我国经济社会发展存在的突出问题之一。

3、区域矛盾

虽然我国经济总体上呈现增长趋势,但受自然、历史及经济基础等因素影响,不同区域经济发展不平衡,主要表现在区域分配不公,区域发展不平衡,区域经济差距大,区域的保护主义、各地区投资增长速度差别较大、地区性结构矛盾突出、地区工业增长不平衡出现加剧趋势等都会形成区域矛盾,区域矛盾的日益恶化,成为我国各类矛盾纠纷的源头之一。

4、生态矛盾

我国目前处于城市和工业化并举的阶段,这在人类历史上是史无前例的。但同时也有很多问题的存在:节奏过快,资源消耗过多;浅度城市化问题严重,集中体现在经济发展与资源、环境保护矛盾突出,经济发展不能以危害环境为代价,可持续发展要求一个国家或地区的发展不应影响其他国家或地区的发展,可持续性意味着维持乃至啬人类福利的自然资源基础,使生态环境和经济社会协调发展。

我国社会矛盾纠纷的特征性描述

社会矛盾是人类社会的衍生物,不同的社会发展阶段尤其不同的表现形式,在当前的社会环境下,我国的社会矛盾也呈现出了一些新的特征,构建会矛盾纠纷协同治理已成必然趋势。

1.社会矛盾纠纷主体呈现多元化

过去我国的社会矛盾纠纷一般是公民与公民之间的纠纷,而现在则不仅仅局限与公民与公民之间的纠纷。随着我国市场经济的不断完善,经济体制的深刻变革,矛盾纠纷的主体呈现出多元化特点,公民与公民之间的一般矛盾纠纷,已经发展为公民与法人、公民与行政机关、企事业单位与行政机关之间的矛盾纠纷等等纠纷。

2.社会矛盾纠纷内容呈现复杂性

由于各类经济组织实现经济利益途径曲折,导致了社会矛盾纠纷内容纷繁复杂。矛盾纠纷的形成因素多、生成过程复杂,社会矛盾纠纷往往极易由一般性的民间纠纷演变为复杂、疑难的社会矛盾纠纷。从矛盾纠纷的内容来看,社会纠纷表现出多种形式,既有传统的婚姻家庭、赡养、抚养、借贷、宅基等纠纷,也有比如企业改制、行政不当、生产安全、医患事故、房屋拆迁等多方面的众多新型社会矛盾纠纷。当前,我国社会矛盾纠纷类已由过去单一的民事纠纷发展为民事纠纷、经济纠纷、行政纠纷并存的多种形式。

3.社会矛盾纠纷形式呈现群体性

由于当前各群体利益表达诉求的增强,人们对共同生活的环境给予了更高的关注,当前我国的社会矛盾纠纷的后果往往牵涉很多人的利益。比如在征地、城市房屋拆迁等方面,许多群众与政府成为了纠纷当事人;在企业中,因企业破产倒闭,众多劳动者与企业成为了纠纷当事人;在同一小区,由于房屋质量问题,众多业主与房地产商成为纠纷当事人;在医患纠纷中,亲属和相关医院方成为了纠纷当事人。当前时期,我国的社会矛盾纠纷总量呈现出上升趋势,而矛盾纠纷的当事人也呈现出群体性,规模不断增大。

4.社会矛盾纠纷速度呈现极易扩散性

信息化进程的加速,互联网、手机等新媒体的普及,为民众社会参与提供了更为便捷、广泛的渠道,民众社会参与的自觉性、自主性和积极性显著提高,对于社会发展进程中的各种问题更加关注。在这样一种背景下,舆情传播速度非常快,社会矛盾极易扩散。另外,由于舆情与舆情对象之间不对称不对称,舆情传播中存在着非理性的部分,一些人将互联网作为发泄情绪的场所,有些情绪化言论可能在众人的响应下发展成为有害的言论。

二、现阶段我国社会矛盾纠纷的基本形式

我国解决社会矛盾机制演变探究

1.“诉讼主导”机制

“诉讼主导”是早期我国解决社会矛盾纠纷的主要模式,主要表现为以诉讼机制为主导,以人民调解、仲裁、行政解决为补充的一种纠纷解决模式。虽然在设定一种解纷方式时都有其优势及效果,但不可避免的在遇到特殊情况之后会有其局限性。诉讼将法院置于矛盾纠纷主体之间,按照法定程序审理案件的过程,具有终局性,具有强制效力,但相对而言诉讼的耗时最长,因而成本也相对较大。其他解决矛盾纠纷的方法强制效力不够,这也在一定程度上影响了矛盾纠纷的解决效果。同时,这种机制下各种解决方法之间又缺乏有限的衔接与配合,致使面对日益增多的社会矛盾面前会显得成效不足,导致这种“以诉讼为主导,其他纠纷解决机制为辅助”的纠纷解决体系达不到应有的效果。

2.“大调解”机制

“大调解”主要指人民调解、司法调解和行政调解,均是通过第三方介入当事人之间的矛盾纠纷,通过疏导、说理来解决纠纷,达成协议。

首先,人民调解属于诉讼外调解的一种,即采用协商、说服教育的方式,处理解决一定范围内人民内部矛盾的一种社会基层管理方式。我国的人民调解组织主要有人民调解委员会,联合调解委员会、专门调解组织、社区矛盾调解中心几类。民间调解组织的人民调解工作具有广泛的群众性和社会性,民间纠纷调解已成为处理社会矛盾纠纷不可获取的形式。

其次,司法力量主要就是通过法院处理社会矛盾纠纷。司法代表着国家公权力的行使,属于公力救济的范畴,司法制度在现代纠纷解决机制或系统中毋庸置疑地处于核心和主导的地位。建设社会主义法治国家,必须坚定不移地推进司法体制改革以及政治体制改革。现代社会,随着人们法治意识的增强,越来越多的人通过法律武器维护自身的权益。司法力量在化解社会矛盾冲突、维护社会稳定和促进社会和谐方面起着不可替代的作用。

最后,我国的政府部门力量强大,其在化解社会矛盾、维护社会稳定中具有举足轻重的作用。行政机关的地位和行政权利的来源决定了行政机关必须依法行政。对于社会矛盾纠纷,行政机关有调解的职能,而现实生活中,行政机关确实也承担了大部分社会管理、化解矛盾纠纷的职能。

3.多元化纠纷解决机制

为回应社会对纠纷解决路径的不同需求,并基于司法功能的有限性与法院自身的压力,多元化纠纷解决机制应运而生。根据一定的价值取向,适应社会的实际需求和当事人的选择,可以使多元化纠纷解决机制发挥不同的作用,也可能通过一定的制度和法律对其功能进行调节。而不同的价值取向则体现为多元化纠纷解决机制所奉行的各种基本原则。

这一机制能够有效规范诉调对接平台,畅通纠纷解决渠道,引导当事人选择适合的纠纷解决方式;合理配置纠纷解决的社会资源,完善和解、调解、仲裁、公证、行政裁决、行政复议与诉讼有机衔接、相互协调的多元化纠纷解决机制;充分发挥司法在纠纷多远化解机制建设中的引领、推动和保障作用。

从纠纷解决的系统看,人民法院作为纠纷解决的最后屏障,对推动多元化纠纷机制的顺利实施起着十分重要的支撑作用。但是,当前多元化纠纷解决机制的发展首先是出于节约纠纷解决成木的考虑,目的是使资源效益达到最大化,因此,多元化纠纷解决机制大多以迅速、低廉、简便为标榜。

然而,由于传统的多元化纠纷解决机制一般缺少使当事人强制性参加的措施,其处理结果也效力欠佳,因此,能否达到效益最大化往往缺乏实质性的保证,一旦这种程序被当事人滥用,就会适得其反,增加纠纷解决的成本支出。这也使得现有的多元化纠纷解决机制有一定的局限性。

我国现行社会矛盾纠纷解决机制的困境

我国现行的社会矛盾纠纷方式主要包括行政机关的纠纷处理机制、法院为主的诉讼解决方式及民间组织调解,它们共同组成了当代的社会矛盾纠纷解决体系。但由于各自为政、适用依据不易,规范程序随意等问题,总体看,现行的纠纷解决体系效力不高,结构布局不够合理,多元化的纠纷协同解决机制尚未建立。

首先,行政机关解决纠纷的领导方式亟待转变。在解决社会矛盾纠纷问题上,行政机关通常的领导方式常常是通过文山会海来传达文件精神,看似领导重视,但实质上工作空泛化,耗费了大量的人力物力资源,收效甚微。究其原因是官本位思想严重,形成了固有的领导方式,习惯性人治,缺乏求真务实的精神。行政机关亟待改变执政方式,使各类纠纷的解决有章可循。

其次,“诉讼爆炸”的困境日趋明显。当前,我国法院案件逐年增加的现象被记者用“爆炸”一词来形容,近年来民事诉讼案件呈几何形增长,而当前法院案多人少。诉讼发展作为现代化过程中必经的一个阶段,势必是一个长期存在的现象,随之而来的结果就是法院大量案件的积压,有限的司法资源不能满足化解日益增多的社会矛盾。

最后,人民调解的局限性日趋凸显。我国的人民调解在不断走向规范化、法制化,但是近年来人民调解的纠纷解决能力却呈现急剧下降的态势。加之基层人民调解组织基础薄弱,缺乏有效的资金及人力保障导致难以有效开展工作,一定程度上影响了纠纷的调解质量和调解人员的工作积极性。另外,人民调解对于常见性、多发性的纠纷解决具有一定作用,但是对于一些重大矛盾纠纷却显得有些力不从心。

三、构建矛盾治理协同治理机制的价值分析

整合社会各方力量,在注意发挥民间、行政、司法各项矛盾化解机制优势的同时,注重积极整合各种资源,努力实现各项机制的优势互补和有机衔接,从而形成多方参与、共同治理格局,这既是解决上述矛盾纠纷及化解现有解决矛盾纠纷机制弊端的现实需要,也是坚持走群众路线,相信群众、依靠群众,充分调动社会各界力量处理人民内部矛盾,共同构建社会主义和谐社会的必然选择。

构建矛盾治理协同治理机制可以有效增加调解成功率

无讼思想是我国传统法律文化的基本价值取向,道、法、儒三家都主张无讼思想,调解也成为古代实现理念无讼价值取向的一种有效手段,利用调解化解了大量社会矛盾。解决社会矛盾的方式主要就是非诉讼和诉讼两种,其中非诉讼主要是调解、和解、行政裁决、仲裁等。我国大力推行行政调解、司法调解,形成了以人民调解为基础,人民调解、行政调解、司法调解相互衔接配合的矛盾纠纷调解工作体系。建立多元化矛盾纠纷协同治理机制,能够实现联动化解矛盾纠纷,增加人民调解、行政调解和其他非诉讼调解工作的活力,引导当事人形成正确、理性的纠纷解决观念,使当事人免于“对薄公堂”,握手言和,增加调解成功率。

构建矛盾纠纷协同治理机制有利于降低信访用量

现阶段,矛盾纠纷产生后,由于现有矛盾纠纷解决途径互相不协调,缺乏合作,各部门各自为政,有时群众会产生被“踢皮球”的感觉,最后纠纷当事人便只有通过信访途径解决矛盾纠纷。有的社会矛盾被别有用心的人所利用,导致矛盾不断升级,危害到社会稳定。多元化矛盾纠纷解决机制的建立,一方面可以充分保障公民权利,减少社会矛盾;一方面可以可以密织社会防患体系,加强对社情民意的正确引导,实现长治久安,无形之中降低信访用量。

构建矛盾纠纷协同治理机制有利于节约司法成本

随着“权利神圣”、“司法最终解决纠纷”意识深入人心,大量矛盾纠纷涌入法院,法院受理的案件大幅上升,而法院的司法资源没有增加,法院工作承受着巨大的诉讼压力。构建多元化的社会矛盾纠纷解决机制,充分发挥调解、行政处理、非诉法律服务等纠纷解决手段的作用,依据纠纷当事人的申请,遵循自愿平等的原因,以规劝、斡旋的基本手段,化解矛盾纠纷,不用像诉讼需要按照程序走,成本低、快速、方便,能有效节约司法成本,达到互利双赢的效果。

构建矛盾纠纷协同治理机制有利于增强群众信任度

矛盾产生后,由于多元化矛盾纠纷协同治理机制的建立,解决的路径方式多种多样,矛盾纠纷当事人能自主决定选择运用什么方式解决问题,这给群众提供了很大的方便。不同的当事人、不同的矛盾纠纷,可以选择不同的纠纷解决方式,能有效保障公民权利,势必也会增强群众的信任度。当事人有了多种选择,相应的也会尊重依据自己选择的方式解决问题的结果。

构建矛盾纠纷协同治理机制有利于提升多元化纠纷化解的效果

多元化纠纷解决机制的目标是推动多元化纠纷解决机制建设,尊重当事人选择人民调解、行政调解、行业调解、仲裁等多种方式维护权益,化解纠纷。然而,这种机制在制度层面、操作层面和效益层面都存在一定的缺陷。构建矛盾纠纷协同治理机制,将两种社会综治机制有效衔接,是突破现有矛盾纠纷解决模式困境、提升多元化纠纷化解的效果的必由之路。

四、构建矛盾治理协同治理机制的实践探索

“多方联动 全民共享”应是现阶段我们大胆探索社会治理体系现代化和治理能力现代化建设的核心观点。在此基础上,大力推广矛盾纠纷协同化解机制,尤其是人民法院大胆延伸司法服务,将矛盾化解在诉讼之前,实现纠纷“单一治理”到“多元治理”再到“协同治理”的模式转换,化解力量统分结合,情理法手段并用,既化法结又化心结,切实维护社会和谐稳定。

强化理论创新,推进治理多元化

重构协同治理理论,创立多元驱动下的矛盾纠纷协同治理机制。矛盾纠纷协同治理机制是指在矛盾化解中将制度、政策、机构、队伍、资源、社会力量等相关要素有机组合,形成稳定的一种合作关系与有节律的活动模式。多元驱动下的协同治理,其实现基础是各个主体在社会治理层面的协同合作能力不断提高,是社会组织体系、公民力量不断壮大,政府与企业、第三部门在全领域开展的多元主体共同驱动的协同治理机制。在协同治理机制下,各种治理模式、工具更加多灵活多样,第三部门的参与更加广泛和深入,治理主体的主动性和独立性更强,利益共享、风险共担的合作理念开始广泛形成,协同治理成为多元自发的合作治理网络。

建立区域大格局,推进治理协同化

矛盾纠纷协同治理建设的核心是在发挥多元化纠纷解决机制优势的基础上,搭建诉讼与社会大调解相衔接的桥梁,建立诉讼与仲裁、公证、申诉、信访相联通的纽带,积极打通各种纠纷解决方式的脉络。按照“协同治理,共享发展”的理念,制定并贯彻实施符合当地实际情况的政策,建立“党委领导、政府负责,综治协调、法院主导、部门配合、社会参与、程序对接、功能互补”的协同治理工作体制大格局,统筹整合各种力量,综合运用政治、经济、行政、法律、教育等多种手段,推动矛盾纠纷化解渠道从单力化解到人民调解、仲裁及司法力量、行政力量多元协同化解,化解平台从分散设置到线上线下有机融合,基本形成统一协调、功能互补、程序衔接、良性互动的协同治理机制。

完善联动机制,推进治理规范化

矛盾纠纷协同治理机制的重要任务是重整“民间、行政、司法”三大矛盾纠纷化解平台,在不增加现有人力、物力、财力保障的基础上,力促全员接纳各类矛盾纠纷,为广大人民群众提供矛盾纠纷“一站式”解决平台。坚持源头治理、预防为主,不断探索新形势下矛盾纠纷化解的新路子,进一步健全完善领导机制、联动衔接机制、风险评估机制、民商事案件诉前调解机制、考核机制、问责追责机制、经费保障机制、群众诉求表达机制、群众心理干预机制、群众利益保障机制等十项协同治理工作机制,促进矛盾纠纷化解工作制度化、规范化。首推民商事案件诉前调解机制,区法院指派法官担任专职调解员,并与第三方调解人员建立专家调解库,保障诉前调解人员的固定性和专业性。严格纠纷化解问责追责机制,切实保障各级调解平台分流指派、调度、督办及责任追究落到实处。

搭建多级平台,推动治理一体化

建立健全纠纷化解主,优化资源配置,采取多层、多元、网格与网络相融合的方式,搭建多级、多层面的协同治理平台,实现地区全覆盖。一是依托各级法院设立“矛盾纠纷协同治理中心”,整合法院、信访办计委等部门、人民调解委员会、仲裁机构、律师等力量,分类处理各类矛盾纠纷。二是依托各级综合治理中心设立矛盾纠纷协同治理工作站,整合综治、司法、信访、公安、城建等部门职能和力量,实行“一站式”服务。三是依托各级综合治理工作站或便民服务站设立矛盾协同治理工作室,建立“三官一律”进社区制度,把协同治理触角延伸到网格、家庭,及时主动靠前调处最基层的矛盾纠纷,做到不推诿回避,防止激化矛盾,确保“家庭纠纷不出户,小纠纷不出村居”。

创新六种方式,推进治理合成化

大力畅通诉求渠道,实行“全部立案、高效处理、首办负责、综合调处、一律免费、法治导向”的协同治理方式,形成化解合力,促使矛盾纠纷化解更便民、快捷、高效。“全立案”,按“有纠纷必受理”的原则,对行政纠纷、民事纠纷及其他可调处的纠纷案件全部登记立案,确保群众诉求全受理、全立案。“快分流”,根据当事人自愿选择,协同治理中心、工作站限时将受理的矛盾纠纷分流,按诉讼、仲裁、行政调解、人民调解、司法调解、行业调解、信访、社会救助等相应的程序化解。“速处理”,纠纷调解员在当事人自愿的前提下,及时进行疏导劝解和化解,并视发展态势作出处理。“综调处”,对协同治理工作区、工作站、工作室无法自行处理的矛盾纠纷,向治理中心申请区法院组织相关部门,运用法理情手段综合调处。“全免费”,通过治理平台非诉讼解决的纠纷,一律不设置经济性限制条件,实行全免费,减轻当事人的经济负担。“法兜底”,纠纷调解员在法律、法规范围内,充分运用“情、理、法”原则,在不损害国家、集体、第三人合法权益及社会公共利益的前提下,促成当事人达成调解协议。